中国体制改革的困境 | 中国人权双周刊

乔新生 2009年7月30日下午,广东省在广州市举行了中外记者发布会。在会上,广 … 继续阅读 →...
乔新生

2009年7月30日下午,广东省在广州市举行了中外记者发布会。在会上,广东省委书记就记者提出的关于广东正在进行的经济转型和产业升级会引发社会的“不稳定”问题回答强调说,广东正在进行的产业升级,之所以没有引发过大规模的社会不稳定事件,这是因为:第一、广东是中国市场经济发育最充分的地区;第二、广东主要通过政策杠杆,充分发挥市场作用引导企业转型升级,而不是强迫企业转型升级;第三、这次国际金融危机形成的倒逼机制是产业转型升级成为企业的自主选择,不创新、不转型,企业就没有出路(据2009年7月31日《广州日报》报道)。联想前段时间关于广东省产业转型的讨论,广东省委书记的表态,无疑具有公开澄清的意味。但是,广东的经验能否在全国推广,广东在产业转型过程中,是否损害其它地区的利益了呢?

中国的经济体制改革极为特殊。从历史的角度来看,中国实行的是从农村向城市自下而上的改革;从改革路径来看,似乎是一个权力不断下放的过程;从改革的目标来看,似乎是在实行市场经济。但是,从具体的层面来考察,有许多反常的现象。譬如,农村经济体制改革实行包产到户,从表面上来看,似乎尊重了农民的财产权利,但是,仔细研究中国的农村土地制度,人们就会发现,中国农村改革,政府始终没有放弃对土地的控制权,农民最重要的生产资料不是掌握在自己的手中,而是掌握在政府的手中,政府随时可以通过征收征用的方式剥夺农民的土地所有权。譬如,上个世纪全国实行财政“大包干”制度,使得许多地方政府财政宽裕,基础设施建设大干快上。可是,到了上了世纪的90年代,由于中央实行“分税制”改革,许多地方财政捉襟见肘,改革非但没有扩大地方政府的权力,反而缩小了地方政府的权力。譬如,在改革的过程中倡导市场经济,可是对重要的能源和原材料项目实施国家计划管理,项目审批无处不在。

简单地说,如果从形而上学的角度分析中国的改革历程,会得出一个令人欣慰的结论;可是,如果研究中国改革的具体政策,人们就会惊讶地发现,在改革的过程中政府的权力无处不在。

世界金融危机爆发之后,许多地方政府不得不勒紧裤腰带过紧日子。广东省政府反其道而行之,提出产业升级转型的政策,迫使大量的来料加工企业纷纷破产倒闭。从表面上来看,广东省的这项改革,有利于促进本地的产业升级转型,但是从全国的角度来分析,广东省这样做无疑是火上浇油。

当然,我们不能对广东省的改革求全责备。出于发展地方经济的长远需要,忍痛割爱,实现产业升级转型,确实很有必要。但是,假如其它地区纷纷效仿广东省的做法,在这样一个困难时期,实现产业的升级转型,那么最终的结果很可能会导致出现失业浪潮。政府改革的核心目标就是要增加社会福利,而提供就业岗位是改善社会福利的首要条件。国务院总理曾经意味深长地说,提供工作岗位,不仅仅是为了增加就业岗位,同时也是为了保障人格尊严。从这个角度来看,广东省的这场改革是以牺牲其它地区的就业为代价的。

由此引出的理论问题是,中国的体制改革究竟该向何处去?是尊重各个地区的自主选择,还是全国一盘棋,大刀阔斧地推行改革?从广东省地方来看,借助于世界金融危机,促使一些外来加工企业关停并转,是一种非常聪明的做法。但是,对于全国来说,这样的改革可能会给整个社会带来非常严重的问题。那么,中国的体制改革是应该强化中央的改革权,还是应该扩大地方的改革权呢?

在现代民主国家这不是一个值得讨论的问题,因为各国的宪法已经明确规定了中央政府与地方政府的权力,中央政府的改革不能触及到地方的利益,而地方政府的改革不能损害中央政府的利益,调整中央和地方之间的权力关系,是一个宪法性质的问题,需要提交立法机关甚至需要全民公决,不是任何地方政府所能够做到的。如果没有明确宪法和法律依据,那么改革根本不可能被允许。

可是,中国尚处于社会民主发展过渡时期,关于中央政府与地方政府的权力关系宪法并没有明确规定,在改革的问题上往往是领导人说了算。在这样的宪法体制下,讨论中央政府与地方政府的权力分配问题,就显得非常必要。上个世纪90年代推广“分税制”改革的时候,国务院负责人奔赴全国各地,不断地与地方领导人谈话。而谈话的结果是,诞生了世界上绝无仅有的“分税制”改革方案。这个改革 方案既不是国家的宪法和法律,也不是国家的行政法规,而是一个内容极其简单的红头文件。恰恰是这样一个红头文件,改变了全国的财政税收格局,部分沿海地区由于经济发展速度较快,所以受到“分税制”改革影响较小;而中西部地区由于经济发展速度相对较慢,所以成为“分税制”改革的牺牲品,许多地方由于实行“分税制”改革,出现了拖欠中小学教师工资的现象。“分税制”改革成为引发一系列社会矛盾的总根源。根据当年推广“分税制”改革的政府官员回忆,当初为了推行“分税制”改革,在财政部门出现了分歧意见,国务院主要负责人大刀阔斧,一锤定音。可是,现在看来,由于中央财政转移支付具有随意性,各个地方党政机关为了发展本地经济,很快利用中央政策中出现的一些漏洞,不断地寻求地方利益最大化。譬如,实行“分税制”改革之后,由于地方财政拮据,许多地方开始房地产开发,工业园区和经济开发区遍布全国各地。中央政府看到了问题的严重性,采取紧急措施进行调控。可是,房地产作为地方经济发展的支柱产业,已经成为不可逆转的社会现象。

可以这样说,中央政府试图通过收紧财税权,最大限度地发挥宏观调控的作用。但是,由于中央政府过分地强调中央财政的汲取能力,而地方政府为了扩大本地的财政收入,总是在中央财政政策之外,寻求自我发展之道。发展房地产只不过是“上有政策、下有对策”的具体表现而已。在其它领域,各级地方政府无不如法炮制。所 以,当我们在讨论中国体制改革的时候,丝毫不要被经济的快速发展所迷惑,这项改革从一开始就体现了中央政府与地方政府之间的矛盾,而市场主体只不过是在中央政府与地方政府的夹缝中求生存。

回顾中国这场改革的历史,我们不无遗憾地看到,实现宪法权利的回归是多么艰难的事情。宪法中规定一切权力属于人民,可是,由于没有实行真正意义上的行政体制改革和民主政治体制改革,所以市场主体总是被中央政府权力与地方政府的权力推来推去,而每一次中央政府与地方政府之间的拉锯,都会牺牲一部分市场主体的利益。比如,当年中央实行钢铁行业的宏观调控,江苏常州著名的“铁本”钢铁公司就因为中央与地方政府之间存在认识的差距,而成为改革的牺牲品。现在许多企业经营者认为,中国的经商环境并不尽如人意,其根本原因就在于,中央政府与地方政府的权力改革不到位,在中央政府与地方政府的相互掣肘之中,企业往往变得无所适从。

此次广东省实行大刀阔斧的产业转型改革,表面上是尊重市场经济规律,但实际上它损害的是工厂职工的利益。许多中小企业迫切需要政府贷款支持,可是由于广东省政府不愿意对它们实施援助,结果导致它们被迫破产倒闭。这是一种极其可怕的现象,一方面中央政府强调增加就业岗位,可是另一方面广东省地方政府却以消极对抗的方式,实行产业的转型升级。幸亏广东省委书记是政治局委员,假如其他人担任省委书记,那么广东省的做法会不会成为众矢之的?

讨论中国的体制改革问题可以有不同的切入点。当我们透过这次广东省产业结构升级换代的争论来考察中国体制改革的时候,我们不能不得出令人悲观的结论——社会主义市场经济只不过是为了公民宪法权利的回归,但是,公民在行使自己权利的时候,却面临着中央政府与地方政府之间的相互角力。在这个过程中,市场主体和公民的权利似乎还没有落到实处,这就好像在沙滩上建立城堡,短期内来看风光无限,可是如果有政治的惊涛骇浪袭来,那么一切都会化为乌有。

过去人们常说,中国的改革既包括经济体制改革,也包括政治体制改革。所谓政治体制改革,就是在充分尊重社区居民真实意愿的基础上,建立全国通行的法律,然后依照法律分配中央政府与地方政府的权力,无论是中央政府还是地方政府都不得在法律规定的范围之外恣意横行。可是,现在许多地方政府为了发展经济,不仅可以肆意剥夺公民的财产权利,而且可以打着产业升级换代的幌子,剥夺公民就业的权利。这是一个多么可怕的景象,它标志着中国的体制改革任重而道远。现在地方党政官员的意志决定一切,他们可以利用自己的铁腕,改变地方的经济格局,他们甚至不需要征求当地社区居民的意见,当然也不需要与中央保持一致。这不是我们需要的经济体制改革,更不是我们所预想的政治体制改革,而是一种令人感到恐怖的独特体制。笔者曾经指出,中国的人民代表大会制度如果能够发挥积极作用,那么可以促进地方经济的发展;但是如果中国的人民代表大会制度被少数人所垄断,那么地方要员可以一手遮天。现在看来笔者的观点是正确的。

讨论中国的体制改革问题,我们既要学会透过现象看本质,但又要防止出现所谓的以成败论英雄,把中国的改革理念变成庸俗的实用主义。很多人认为只要让老百姓吃饱肚子,那么这场改革就是值得肯定的。其实他们不知道,如果没有政府的体制改革,执政者没有真正遵守宪法的承诺,那么中国的老百姓就不可能有好日子过。之所以会出现如此多的劫难,恰恰是因为执政者缺乏对宪法的尊重所造成的。共产党的总书记提出“不折腾”,反映了全国老百姓的心声。可是仔细琢磨,恰恰是由于执政党的反复折腾,不尊重宪法,才使得中国的改革步履维艰。

所以,当一些党政要员夸夸其谈的时候,我们应该保持高度清醒。中国的经济体制改革实际上是行政权力分配体制的改革,在这场改革中部分权力被下放,因而激发了中国公民的积极性。但从整体而言,这场改革并没有实现对公权力的约束。改革既没有限制中央政府的权力,同时也没有约束地方政府的权力扩张冲动。每到经济发展的关键时节,最先受到损害的往往是市场主体。笔者曾经到珠三角地区进行调研,对当地企业经营者的苦闷感同身受。他们认为实行来料加工,不仅给当地带来了税收,而且解决了大批职工的就业问题。可是,当地政府一声令下,他们不得不关门走人。这是一个什么样的政府,居然把那些失业的职工推给企业,然后,又对企业的经营者釜底抽薪。

在中国很多学者对新加坡模式推崇备至。他们认为中央政府的强力领导,地方政府的积极作为,是经济发展的先决条件,他们认为在这样的政治体制下,中国的经济才得以快速增长。其实,我们能否换位思考,假如建国以来我们一直尊重中国居民的个人选择,包括他们在宪法上的经济权利和政治权利的选择,那么中国的经济会呈现出如今这个模样么?

当前还不是我们全面回顾总结中国改革经验的时候,但是我们分析广东省的改革经验,不能不得出下列结论:首先,广东省作为中国经济发展的窗口,在改革的过程中相对而言充分尊重了市场主体的意见,但是改革发展到现在,广东省的经济出现了极大的“外部性”,无论是在人才资源方面还是在原材料能源方面,对中西部地区出现了巨大的“资源顺差”,正是由于中西部地区的人力资源和廉价的原材料,才使得广东经济始终走在前面。可是,当世界金融危机到来的时候,广东省实行产业升级转型的政策,结果导致大批中西部地区的职工失去了就业岗位,这在任何国家都是一种极不正常的现象。广东省在计算GDP的时候,从来都没有考虑到这些外来人口,假如把这些外来职工作出的贡献考虑进去,那么广东的人均GDP非常可怜。所以,广东省在总结自己的历史经验时,应当有清醒的头脑,万万不可在经济发展的关键时刻,做出一些不理智的举动。

其次,在中央政府与地方政府的权力分配过程中,仍然存在着许多不确定的因素。广东省政府之所以在全国强调增加就业岗位的同时,敢于通过产业升级调整减少劳动就业岗位,原因就在于广东省有一个强有力的决策者。这种依靠个人力量推动改革的做法,值得我们高度警惕。因为这样的改革既缺乏民主性,同时也缺乏科学性。同样道理,在全国其它地区改革的过程中,我们一方面要看到个人魅力的重要性,同时也要看到单纯依靠个人力量推进改革的危险性,必须坚持宪法上一切权力属于人民的原则,尽快推行民主政治体制改革,避免出现“铁血宰相”。

第三,广东省是一个非常特殊的地区,在改革的过程中出现了一大批敢于振臂高呼,争取公民权利的优秀公民。但是,和全国其它地区一样,这些改革先驱并没有在全国引起更大的波澜,原因就在于政府巧妙地利用资本的压力,掩盖了当地社区居民民主政治体制改革的呼声。这是一种非常值得关注的社会现象。它说明即使在经济发达的地区,民主政治体制的改革也并非一帆风顺。地方政府为了“维护稳定”,必然会千方百计地保持政治现状,而这样一来,又给少数政治明星推行强硬改革提供了社会空间。加快民主政治体制改革,不仅仅是要改变当前的决策机制,而且更重要的是,必须尽快摆脱所谓经济体制改革所带来的社会弊端。许多人批评当年的俄罗斯由于实行政治体制改革,而导致经济一落千丈,或许他们没有意识到,恰恰是政治体制改革,使得俄罗斯公民得以分享国家权力。当前我们缺乏政治体制改革的动力,它会使中国不平等的社会现象继续存在下去,也会使少数人因为失去生存的能力而铤而走险。近年来越来越多的群体性事件已经充分说明了这一点。

假如说上个世纪70年代末期,执政者尊重中国农民的自主选择权利,还有一些脉脉温情,那么后来推行的所谓打破“大锅饭”,“砸碎铁饭碗”,就是一种典型的赤膊上阵,它不仅彻底撕毁了中国公民与中国执政党签订的宪法契约,而且更重要的是,它打碎了中国公民内心深处的最后一丝幻想,在改革的同时,也使人们真切地意识到,最需要改革的不是经济体制,而是推行改革的改革者。这是一个历史的悲剧,那些自以为掌握改革生杀予夺大权的改革者,其实才是中国公民心目中的改革对象。他们所推行的每一项改革,不是在巩固他们的执政权力,而是在逐渐地摧毁他们的执政地位。在这场改革中暗流涌动,许多人为了增加自己的福利,不得不与执政者进行暂时的合作,但是,在他们的内心深处,他们从来都不愿意助纣为虐,所以改革的最终结果是执政者众叛亲离。

多年以前笔者曾经提出,中国改革最大的问题就在于,始终不敢触及改革的根本问题。其实改革的根本问题就是宪法问题,只有依照宪法实现公民权利的回归,中国的改革才算真正到位。然而,到现在为止,中国的改革仍然没有回到宪法的道路上来,改革始终是以剥夺公民的权利为代价的。执政者反复强调改革的重要性,其实就是希望公民配合执政者推出的各项改革方案。但是,这种少数执政者提出的改革方案,怎么能够得到公民的基本认可呢?所以,中国目前陷入到一个非常微妙的境地——执政者希望通过加大民主体制改革,争取选民的支持;可是每一次民主改革的尝试,都使得公民与执政者之间的距离越来越远。这是一个无奈的结局。执政者希望通过微调,来实现社会的稳定,可是几乎所有的选民都“不买账”。在歌舞升平之中执政者的根基正在一点点地失去,改革正在指向改革者本身。当有那么一天,公民可以用自己的选票选择自己的执政者时,那些鼓吹改革的改革者,很可能成为被改革者。

当西方国家的政治领袖千方百计地保留工厂,为当地居民寻找就业岗位的时候,中国地方党政官员居然可以大言不惭,通过“关停并转”实现产业结构的升级。值得玩味的是,现在一些中共要员也学会了挑动群众斗群众的这一招,他们巧妙地把政策的失误归咎于企业主,希望企业主承担职工下岗失业的责任。当那些失去工作的职工围攻企业大门的时候,政府官员施施然地赶来从事调解工作。这种在发达资本主义社会才有的现象,居然在中国内地出现,这说明中国的市场经济越来越显得怪异?假如那些失去工作岗位的农民工了解到事实真相,假如他们知道企业经营者是在“产业升级换代”的政策推动下,不得已关闭自己工厂的时候,他们应该到哪里去寻找解决问题的方案呢?不要责怪那些农民工觉悟不高,也不要批评当地企业主投机取巧,他们只不过是利用世界金融危机,巧妙地转嫁风险而已。在这个社会博弈的大舞台上,那些处于社会边缘状态的居民,又一次被整个社会所抛弃。

建国60年来,前30年是阶级斗争,后30年是经济改革。阶级斗争实现了少数人的执政,清除了执政团队中残存的民主分子;而经济改革则实现了社会资源的重新调整,政府通过分税制改革,掌握了整个社会的资源,而一些企业经营者则因为参与政府资源配置活动,分得一杯羹。在这个历史的大变迁中,整个社会实现了阶层分化;在改革的旗帜下,所有的社会矛盾都发生了异化。笔者对这场改革的基本判断是,中国人在市场经济中获得了财富,但是,他们却没有在政治生活中获得应有的权利。因为没有宪法上的权利,所以,他们很难保护自己的财富。这是中国的残酷现实,每一个中国人都必须得承受。

本文作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授

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